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關于開展生态補償試點工作的指導意見

發布日期:2016-5-24 信息來源:平頂山市潤青環保科技有限公司

國家環境保護總局文件

各省、自治區、直轄市環境保護局(廳),新疆生産建設兵團環境保護局:

為貫徹落實《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39号)和第六次全國環境保護大會精神,推動建立生态補償機制,完善環境經濟政策,促進生态環境保護,現就開展生态補償試點工作提出如下意見:

一、充分認識開展生态補償試點工作的重要意義

(一)建立生态補償機制是貫徹落實科學發展觀的重要舉措。生态補償機制是以保護生态環境、促進人與自然和諧為目的,根據生态系統服務價值、生态保護成本、發展機會成本,綜合運用行政和市場手段,調整生态環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。建立和完善生态補償機制,有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變,有利于推進資源的可持續利用,加快環境友好型社會建設,實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

(二)建立生态補償機制是落實新時期環保工作任務的迫切要求。黨中央、國務院對建立生态補償機制提出明确要求,并将其作為加強環境保護的重要内容。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“要完善生态補償政策,盡快建立生态補償機制。中央和地方财政轉移支付應考慮生态補償因素,國家和地方可分别開展生态補償試點”。《國務院2007年工作要點》(國發〔2007〕8号)将“加快建立生态環境補償機制”列為抓好節能減排工作的重要任務。國家《節能減排綜合性工作方案》(國發〔2007〕15号)也明确要求改進和完善資源開發生态補償機制,開展跨流域生态補償試點工作。

(三)開展試點工作是全面建立生态補償機制的重要實踐基礎。為探索建立生态補償機制,一些地區積極開展工作,研究制訂了一些政策,取得了一定成效。但是,生态補償涉及到複雜的利益關系調整,目前對生态補償原理性探讨較多,針對具體地區、流域的實踐探索較少,尤其是缺乏經過實踐檢驗的生态補償技術方法與政策體系。因此,有必要通過在重點領域開展試點工作,探索建立生态補償标準體系,以及生态補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系,為全面建立生态補償機制提供方法和經驗。

二、明确開展生态補償試點工作的指導思想、原則和目标 

(四)指導思想。以科學發展觀為指導,以保護生态環境、促進人與自然和諧發展為目的,以落實生态環境保護責任、理清相關各方利益關系為核心,着力建立和完善重點領域生态補償标準體系,探索解決生态補償關鍵問題的方法和途徑,在實踐中取得經驗,為全面建立生态補償機制提供方法、技術與實踐支持。

(五)基本原則

誰開發、誰保護,誰破壞、誰恢複,誰受益、誰補償,誰污染、誰付費。要明确生态補償責任主體,确定生态補償的對象、範圍。環境和自然資源的開發利用者要承擔環境外部成本,履行生态環境恢複責任,賠償相關損失,支付占用環境容量的費用;生态保護的受益者有責任向生态保護者支付适當的補償費用。

責、權、利相統一。生态補償涉及多方利益調整,需要廣泛調查各利益相關者情況,合理分析生态保護的縱向、橫向權利義務關系,科學評估維護生态系統功能的直接和間接成本,研究制訂合理的生态補償标準、程序和監督機制,确保利益相關者責、權、利相統一,做到應補則補,獎懲分明。

共建共享,雙赢發展。區域或流域生态環境保護的各利益相關者應在履行環保職責的基礎上,加強生态保護和環境治理方面的相互配合,并積極加強經濟活動領域的分工協作,共同緻力于改善區域、流域生态環境質量,拓寬發展空間,推動區域可持續發展。

政府引導與市場調控相結合。要充分發揮政府在生态補償機制建立過程中的引導作用,結合國家相關政策和當地實際情況研究改進公共财政對生态保護投入機制,同時要研究制訂完善調節、規範市場經濟主體的政策法規,增強其珍惜環境和資源的壓力和動力,引導建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。

因地制宜,積極創新。要在試點工作中結合試點地區的特點,積極總結借鑒國内外經驗,科學論證、積極創新,探索建立多樣化生态補償方式,為加快推進建立生态環境機制提供新方法、新經驗。

(六)目标。通過試點工作,研究建立自然保護區、重要生态功能區、礦産資源開發和流域水環境保護等重點領域生态補償标準體系,落實補償各利益相關方責任,探索多樣化的生态補償方法、模式,建立試點區域生态環境共建共享的長效機制,推動相關生态補償政策法規的制定和完善,為全面建立生态補償機制奠定基礎。  

三、探索建立重點領域的生态補償機制  

(七)加快建立自然保護區生态補償機制

理順和拓寬自然保護區投入渠道。加強與有關地方和部門的協調,推動完善政府對自然保護區建設的投入機制,按照事權劃分原則,将自然保護區基礎設施、管護能力建設和基本管護費用,以及扶持保護區内原住居民進行生态移民的費用納入相應層級的政府财政預算,推動建立各級自然保護區管護專項資金,加大對自然保護區的财政支持力度,提高自然保護區規範化建設水平。加強自然保護區與國際組織、非政府組織、綠色團體、研究機構、企業、社區的交流,争取社會各界以各種方式參與和支持自然保護區的建設管理,拓展自然保護區生态補償資金的來源和渠道。

組織引導自然保護區和社區共建共享。積極組織自然保護區内及周邊社區居民開展自然生态保護知識與技能培訓,優先聘用保護區内及周邊社區居民參加保護區的管護工作。通過資金、物質補償、提供就業機會和優惠政策等形式,吸引和幫助自然保護區内的居民開展生态移民。引導保護區及周邊社區居民轉變生産生活方式,因地制宜發展有機食品、生态旅遊等特色産業,增加就業機會,降低周邊社區對自然保護區的壓力。

研究建立自然保護區生态補償标準體系。根據各自然保護區主要保護對象的不同,評估保護區内居民基本生活保障,以及對維護保護區正常生态功能的基本建設、人員工資、基本運行費用、必須生态建設投入等生态保護投入和管護能力建設需求,測算保護區野生動物引起人身傷害和經濟損失;全面評價周邊地區各類建設項目對自然保護區生态環境破壞或功能區劃調整、範圍調整帶來的生态損失,及其對自然保護區生态效益的利用情況,收集與充實相關數據、信息,建立自然保護區生态補償标準的測算方法與技術體系。

(八)探索建立重要生态功能區生态補償機制

建立健全重要生态功能區的協調管理與投入機制。加強與有關地方和部門的協調,加強飲用水源區等重要生态功能區域的生态保護與建設,配合有關部門推動生态保護與建設資金、項目的整合與規範,支持重要生态功能區的生态環境保護與恢複,并對區域生态功能重要、生态保護建設任務重而經濟發展受到制約的地區給予扶持和補償。積極配合有關部門,推進重要生态功能區财稅政策和管理政策改革,加大對重要生态功能區的财政轉移支付力度。

加強重要生态功能區的環境綜合整治。加強重要生态功能區的生态環境監測、評估,建立和完善生态環境質量評價體系。推動環境保護專項資金向重要生态功能區傾斜。加大重要生态功能區内的城鄉環境綜合整治力度,在繼續加強城市環境綜合整治和工業污染防治的同時,積極采取控污、截污等多種手段,有效控制農村面源污染,促進城鄉經濟社會與環境的協調發展。

研究建立重要生态功能區生态補償标準體系。在監測、評估重要生态功能區生态環境狀況基礎上,按照維護區域重要生态功能的原則,綜合考慮居民公平享受公共服務、減少發展制約因素,以及保護自然資源、維持生态系統服務功能等方面的需求,開展重要生态功能區生态補償标準核算研究,建立重要生态功能區生态補償标準核算方法體系。

(九)推動建立礦産資源開發的生态補償機制

推動建立礦産資源開發生态補償長效機制。聯合有關部門推動建立礦山生态補償基金,解決礦産資源開發造成的曆史遺留和區域性環境污染、生态破壞的補償問題,以及環境健康損害賠償問題,按照企業和政府共同負擔的原則加大礦山環境整治力度,“多還舊賬”。現有和新建礦山要落實企業礦山環境治理和生态恢複責任,建立礦産資源開發環境治理與生态恢複保證金制度,做到“不欠新賬”。改革現有礦山企業成本核算制度,将環境治理與生态恢複費用列入礦山企業的生産成本。

研究制定科學的礦産資源開發生态補償标準體系。各地環保部門要結合本地實際研究制定和完善礦山環境治理、生态恢複标準,科學評估礦産資源開發造成的環境污染與生态破壞,提出礦山環境整治和生态修複目标要求。要聯合國土資源部門制定礦山環境保護與治理規劃,實施環境綜合整治和生态修複工程,根據礦山環境治理和生态恢複成本,并考慮礦山企業承受能力與有關受損狀況,合理确定提取礦産資源開發環境治理與生态恢複保證金,以及征收礦山生态補償基金的标準。聯合财政、國土資源等部門全面落實礦産資源開發環境治理與生态恢複責任機制,科學評價礦産資源開發環境治理與生态恢複保證金和礦山生态補償基金的使用狀況。

(十)推動建立流域水環境保護的生态補償機制

建立流域生态補償标準體系。各地應當确保出境水質達到考核目标,根據出入境水質狀況确定橫向賠償和補償标準。重點流域跨省界斷面水質标準,依據國家《“十一五”水污染物總量削減目标責任書》确定;其他流域跨界斷面水質标準,參照有關區域發展規劃和重點流域跨界斷面水質标準,并結合區域生态用水需求評估确定。補償标準應當依照實際水質與目标水質标準的差距,根據環境治理成本并結合當地經濟社會發展狀況确定。積極維護飲水安全,研究各類飲用水源區建設項目和水電開發項目對區域生态環境和當地群衆生産生活用水質量的影響,開展飲用水源區生态補償标準研究。

促進合作,推動建立流域生态保護共建共享機制。搭建有助于建立流域生态補償機制的政府管理平台,促進流域上下遊地區協作,采取資金、技術援助和經貿合作等措施,支持上遊地區開展生态保護和污染防治工作,引導上遊地區積極發展循環經濟和生态經濟,限制發展高耗能、重污染的産業。引導下遊地區企業吸收上遊地區富餘勞動力。支持流域上下遊地區政府達成基于水量分配和水質控制的環境合作協議。試點地區要積極探索當地居民土地入股等補償方式,支持生态保護成本的直接負擔者分享水電開發收益等流域生态保護帶來的經濟效益。

推動建立專項資金。加強與有關各方協調,多渠道籌集資金,建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金,重點用于流域上遊地區的環境污染治理與生态保護恢複補償,并兼顧上遊突發環境事件對下遊造成污染的賠償。建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度,促進全流域共同參與流域水環境保護。

四、加強生态補償試點工作的組織實施

(十一)合理選擇試點地區

各級環保部門要選擇具有一定條件和基礎的地區開展生态補償試點工作。我局将按照國家“十一五”規劃要求,結合《全國自然保護區發展規劃》和《國家重點生态功能保護區規劃》的編制和實施,選擇開展規範化建設的國家級自然保護區和優先啟動建設的國家重點生态功能保護區開展生态補償試點工作;在開展煤炭工業可持續發展政策措施試點和深化煤炭資源有償使用改革試點工作的地區開展煤礦等礦産資源開發的生态補償試點工作;積極配合财政、發展改革部門推動開展跨省流域生态補償試點工作。各地環保部門要結合本地實際情況和生态保護重點工作,分别選擇條件成熟的地區開展生态補償試點工作。

(十二)積極強化基礎支撐

建立生态補償機制的基礎和核心問題是區分各利益相關者的環境保護責任,并評估資源開發、工程建設等活動的生态環境代價,建立生态補償标準的測算方法體系。各級環保部門要結合試點工作,積極開展相關研究,區分試點地區的縱向、橫向環保責任,提出試點地區生态保護和恢複的目标要求,明确生态補償的主體、客體和标準測算方法,加強環境監測、檢查監督能力建設,科學評估現有生态保護和建設投入的實際效果,為在不同範圍内建立和落實生态補償政策和制度提供基礎支撐。

(十三)做好部門協調

各級環保部門要加強與綜合經濟管理部門和相關行業主管部門的協調,主動為推動建立和完善生态補償機制提供支持。配合相關部門積極探索各類生态補償方式,推動開展環境資源費用制度改革,構建區域生态共建共享合作平台,增強财政轉移支付的生态補償功能。我局将結合試點工作中面臨的實際問題,積極聯合有關部門研究制訂相關指導意見、技術标準和管理辦法,推動制定确立生态補償機制法律地位的相關立法,完善相關環境監管制度。各地環保部門也要結合本地實際聯合相關部門研究制定相關政策措施,促進省域範圍内生态補償工作。

(十四)擴大交流與宣傳

積極加強國内外交流與合作,充分借鑒國内外生态補償實踐經驗,豐富生态補償的内涵和措施體系。加強相關人員的培訓,普及生态補償知識,積極宣傳推廣生态補償的重要意義和成功經驗,吸引國際組織、企業和社區居民參與試點工作,拓寬生态補償的資金渠道。

(十五)加強組織領導

各級環保部門和各試點地區要加強生态補償政策試點工作的組織和領導,根據實際情況選取重點領域,争取安排一定的啟動資金,開展生态補償試點工作。各試點地區要結合本地實際,在立法、行政權限許可範圍内制訂或完善相關規章制度,将強化環境監管與建立生态補償機制相結合,建立和完善區域環境監督管理體系,落實生态環境保護責任。自然保護區、重要生态功能區、重要礦産資源開發區和流域上遊地區等重點區域要明确生态環境保護和恢複責任,并積極創新相關體制、政策和管理模式,我局将及時總結和推廣成功經驗,并配合有關部門研究完善地方政府考核機制,科學評價生态環境保護工作成效,為聯合有關部門制定相關政策、完善相關法律制度奠定基礎。

   


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